首尔一直被认为是创新城市管理和智慧城市发展的先驱。由于数据整合和机构协调能力的缺乏，该市行政效率严重低下，阻碍了公共服务的规划和提供。值得注意的是，信息往往无法快速地传达至领导层和市政府决策层，导致错失不少良机，无法充分分析和使用利于预防城市问题的数据。此外，随着数字鸿沟的扩大，城市中某些群体获取技术的机会也越来越少，从而加剧了社会经济不平等。

  首尔市政府（SMG）从2015年开始，通过政府研发和地方政府的分担执行，成功开发了一个整合各种城市数据集和服务的智慧城市平台，以改善城市居民和游客的生活条件。该平台植根于智慧城市的核心基础设施组件，管理着多种城市条件并促进以人为本的包容性，为建设更加智慧的城市做出贡献。利用该平台的便捷访问性，首尔正在积极推动数字包容性政策，保障五项基本数字权利，即通信、移动、教育、安全和技术的应用，并为社会弱势群体提供量身定制的数字服务。

  智慧首尔平台通过在市政府各部门之间建立明确的制度安排，推动以统一数据策略实现智慧治理，展示了一种新颖的创新型地方治理模式。该举措通过调整和协调城市数据运营，为统一的战略方向奠定了基础，为未来信息和数据举措实现更加标准化的发展、城市政策制定中更加稳健的循证方法铺平了道路。作为供市长使用的最新系统，该平台还致力于提高城市管理的透明度和效率。

  实践过程

  为应对数字化转型加速和城市生活即将面临的变化，首尔市政府未雨绸缪，制定了“智慧城市和数字化总体规划（2021—2025）”，该举意在提升市民生活质量，提升城市全球竞争力。该总体规划将首尔视为在未来向全球智慧城市数字化转型进程中的领导者，旨在建造新的创新型智慧城市基础设施，将首尔定位为转型的先锋，并为公共利益提供城市服务。

  1.创新的大数据平台开发

  作为未来智慧首尔的核心基础设施，智慧首尔平台（S-Platform）于2017年问世，目的是加强灾害情况下的现场协调和调动能力，加快调取行政信息。2019年，该平台强化了现有功能的同时还加入了新功能，扩大了应用范围，以此来应对城市面临各种挑战，并基于高度先进的ICT基础设施和技术，更好地将人与城市连接起来。该平台包含了许多智能基础设施组件，可充当用户访问服务和解决城市挑战的数字套件。

  作为智慧城市的电信基础设施，首尔智能网络（S.Net）提供包括市政宽带网络（LAN+无线）在内的多种智慧城市服务。该网络是建设首尔成为未来智慧城市的基础，目的是确保所有公民都可使用宽带。新冠肺炎疫情期间，媒介技术得到了更为广泛的应用，通信成为重要的公共资源，而由于宽带权属于公民的信息权利，政府在法律上有义务解决数字鸿沟。与此同时，交通、环境、安全和福利等行政部门对新ICT技术的需求激增。该网络通过为各个机构单独的宽带网络进行集成连接和运营来提高行政效率，并通过积极利用宽带网络来降低租赁网络的通信成本。此外，该网络正在缩小数据差距和数字鸿沟，并提高首尔的全球城市竞争力和城市知名度。

  随着城市复杂性和多样性的增加，精确的数据收集和系统分析对于评估新出现的城市现象愈发重要。智能首尔物联网数据（S.Dot）致力于将城市现象和居民行为转化为数据，并向居民提供详尽解释。物联网（IoT）传感器和智能闭路电视覆盖首尔全域，用于分析17种不同城市现象的数据集。这些传感器数据可为城市政策提供信息、提升城市治安，并通过公私合作提供更多人性化的服务。截至2022年5月，物联网传感器已在1100个地点完成安装，对人口、颗粒物、紫外线、风速和风向、天气、湿度、光线、噪声、振动、风速、风向、臭氧层、气味、空气污染和黑球温度计（用于测量城市辐射热）进行监测。

  首尔智能数据（S.Data）作为大数据服务平台项目，通过支持多边贸易和多个机构积极利用城市大数据并提供大数据分析能力来促进数据驱动型经济。作为一个综合服务平台，它能够对数据进行分析、组合和交易，并通过集成管理能力帮助实现内部和外部数据的收集、存储和使用。作为一个集成的大数据存储设施，它拥有可存储大量原始大数据的物理空间。值得注意的是，批量采集接口可以在保护行政系统数据和城市数据的同时做到人工干预最小化。存储大数据的设施特别注重安全性，敏感数据存储在安全区，非隐私数据则保存在源数据存储区，而经处理后用于开发各类服务的数据则会被保存至服务数据集存储区。作为一个使用方便且操作简单的平台，其借助元宇宙提供差异化的体验，而通过逐步构建长期目标的服务可轻松地解读和利用元宇宙。首尔智能数据将分为三个阶段进行（人工智能分析平台、元宇宙平台、集成大数据存储）；第一和第二阶段专为公职人员设计，第三个阶段针对公务服务设计。人工智能平台可以利用自然语言和语音得出所需的分析结果，首尔旨在支持基于数据的管理可视化，并通过在公职人员队伍中推广人工智能分析平台，以及支持公共访问，培育基于大

  数据的人工智能（AI）集成生态系统。统一行政数据的收集和存储，借助数据治理管理政策以加强个性化数据的检测和去标识化、加强数据本地化和标准化与加强数据和元数据管理，这些都是保障数据分析管理体系安全的手段。总而言之，公共数据收集和集成管理系统将把分散的数据收集路径并入至连接的存储空间之中。

  首尔智能大脑（S.Brain）旨在通过基于人工智能的智慧治理来提供定制服务，支持人工智能通过对数据的有机分析，在推出新服务项目的决策中起到主导作用。通过“对话首尔”（SeoulTalk），人工智能代表将会回答与城市管理相关的问题，并接受有关城市问题的现场投诉。公共服务热线涵盖交通、行政、福利、环境、文化、经济、安全、住房等服务领域，同时还涵盖公共服务登记、图书馆导览、在线学习等内容。此外，作为智慧城市的数字孪生，智能首尔地图（S.Map）是最先进的系统，可在同一个3D虚拟网络空间中“重建”首尔，通过提前预测城市规划、城市治安和城市环境的转变来帮助制定科学的政策。执行3D分析的能力对地方政策制定具有重大影响，可以实现行政信息和城市感知信息的融合和集成。随着对每个使用的模型和诊断进行分析成为可能，模拟也可以被用来支持决策。该地图还实现了3D空间信息的可视化，为与各种行政服务的整合奠定了基础，同时还能通过居民参与决策过程、在线提交意见和共享信息，将其打造成居民沟通的渠道。

  首尔智能安全（S.Security）可为公共行政服务的安全做出贡献，且整合了防止智能网络入侵事故和保证个人信息安全的解决方案。该系统于2021年开始试点，包含四个子系统，例如针对风险收集和分析子系统，针对违规事故预测和机器学习子系统，以及针对违规事故响应和风险情报的子系统。

  为了应对日益加剧的大规模威胁，该系统通过加强控制塔功能和隐私保护活动，针对安全风险实现持续响应，帮助首尔在网络安全方面走在世界前列。随着普通杆件向智能杆件转变的趋势在全球日益流行，首尔智能杆（S.Pole）作为智慧城市的核心基础设施，将不断提升首尔的全球竞争力并为当地居民带来更多的便捷。作为便民设施，首尔智能杆集合城市各处安装的交通灯杆、路灯杆、闭路电视杆和安全灯杆等杆件于一体，拥有包括未来道路照明与智能集成闭路电视监控在内的各种智慧城市信息通信技术，且实现了向下一代智能交通系统、充电基础设施、公共无线网（Wi-Fi）、S.Dot物联网传感器、S.Net和智能人行横道的过渡。采用可升级为智慧城市核心基础设施的实用标准模型，在全市战略位置总共建立了300个智能杆。

  在此平台基础上，提出打造元宇宙首尔的计划。“元宇宙首尔总体规划（2022—2026）”是由首尔市政府制定，旨在打造基于新技术的“元宇宙首尔”管理平台的首个综合性规划。该管理平台营造出一个虚拟市政环境，创建了一个充满创造力与相互交流的超现实社区空间，所有用户都可以在其中

  获得增强的体验感。作为一个高性能平台，其能对城市不断变化的行政环境做出响应，并在跨部门条件下提供新的公共服务（见表1）。公测期间，共有3000名首尔居民参加了该平台的测试2。测试圆满成功后，首尔市政府于2023年1月正式推出该平台的第一阶段服务。首尔是第一个加入虚拟宇宙的城市（这个当前已经可实现）。该项目第一阶段的运行时间为2022年至2026年，用户可使用虚拟人物探索首尔、使用公共服务、就某些事宜提出问题并获得建议。该平台基于自由、包容和连接三个关键价值观。自由价值重点在于创造一个社区空间，让用户可以创造性地表达自己，同他人畅所欲言，且全年无时间限制地享受公共服务。第二个价值“包容”则侧重可及性，即用户可在一个超现实的空间内，以虚拟人物身份在没有任何障碍或歧视的情况进行互动，并能访问首尔金融科技实验室（SeoulFintechLab）和首尔产业支持中心（SeoulBusinessSupportCenter），以及顶级旅游景点等地点。最后，连接价值旨在构建一个虚拟世界，让用户享受公共服务的同时，提供身临其境的现实体验（表6.1）。作为全球首个此类平台，元宇宙首尔率先构建了该平台作为原型，并将其推广为虚拟市政管理的原型。

  表6.1元宇宙首尔公共服务愿景

经济	教育	文化旅游	交流	城市	行政
首尔投资中心（InvestSeoul）	首尔学习 （SeoulLearn）元类	元宇宙首尔之旅	元宇宙120中心	XR（扩展现实）城市	会议服务
首尔金融科技实验室	首尔学习造梦中心	参与式节日平台	元宇宙首尔市民平台	城市智能管理	智慧工作
数字内容游乐场	首尔市民大学元宇宙校区	展会服务	虚拟市长办公室		大数据服务
资料来源：作者自绘

  2.具有包容性的治理模式

  数字化转型加速导致数字鸿沟不断扩大，为了应对这一局面，首尔市政府制定了《2022年数字能力提升推进计划》（2022DigitalCompetenceStrengtheningPlan），该计划意在通过推行定制化的数字教育，以及打造连接教育与就业的生态系统以提升数字包容性。该计划以便利性、包容性和独立性作为价值观，并运用名为“紧贴式”“个性化”“基于社区”及“无缝衔接”的四大战略，每个战略都能为计划做出贡献，“紧贴式”旨在通过基于需求的面对面教育服务来提高教育的有效性，包括由拥有数字资格的教师为老年人提供个人辅导。从这个意义上说，接受辅导的个人可以获取增强自身数字工具知识所需的支持和教育。其次，“个性化”战略通过开办细分课程，根据学习者的个人水平制定个性化的学习方案。该战略下，老年人也能以线上或线下的方式进行独立的重复学习。再次，“基于社区”是指长期运行在家即可便捷使用的公共数字教育设施，并打造可随时提供参观、体验与教育服务的老年数字中心。最后，“无缝衔接”促进了毕业即就业这种循环生态体系的发展，其中教育参与者将被聘为讲师。上述四个战略都能为层面更广的措施提供支持，还促进老年人的社会贡献型工作，将他们培养成数字护理专家。

  经验借鉴

  1.应用互联数字基础设施提高城市治理效率

  城市面貌日新月异，在此情况下，首尔市政府重视开发综合智慧城市基础设施带来的关键效益。随着城市规模和复杂性不断增长，管理城市生活的各个方面变得愈发具有挑战性。基于数据、技术和创新的强大工具，智慧首尔平台实现了高效、可持续的治理。通过无缝衔接交通运输、人口统计、公共安全等重要体系，城市决策者可掌握实时动态，并由此做出旨在提高市民福祉与优化资源配置的明智决策。这样的平台促进了不同政府部门、私营部门和市民之间的合作，形成更具参与性和响应性的治理模式。最终，投资综合智慧城市平台使城市能够应对所面临的紧迫挑战，增强服务落地效果，并培育有弹性且面向未来的城市面貌。

  2.利用智能电子政务机制的潜力来消除数字鸿沟

  通过智慧首尔计划，首尔正在制定具有开创性的战略，目的是拓宽市民获取数字技术的渠道，以及增加市民对数字技术的了解，从而为更加公平、包容和繁荣的城市发展做出贡献。随着技术日益成为现代社会的支柱，弥合城市内存在的数字鸿沟变得至关重要。若无法妥善消除数字鸿沟，可能会加剧现有的社会经济不平等，使本已边缘化的社区进一步边缘化。通过弥合数字鸿沟，能够在公共服务方面释放城市的巨大潜力，个人也可通过互联网和数字工具获取信息、寻找教育资源和就业机会。如此他们便可参与数字经济，实现与经济和社会层面的进一步融合。此外，由数字化实现互联的人口可以促进创新并激发创造力，为繁荣、包容的城市环境做出贡献。通过优先确保公平享有数字基础设施和技能发展机会，城市能在达成为所有市民创造一个具有社会凝聚力，实现经济繁荣和可持续发展的目标上向前迈进一步。

  3.重视公共服务的数字访问促进城市的包容性和公平

  城市治理中可供数字访问的公共服务能带来诸多益处，其可简化行政流程、增强市民参与度，并促进高效的城市管理。通过利用技术提供在线服务，城市可以显著减少繁文缛节带来的阻碍，并帮助市民与政府官员节省时间。数字平台使市民能够在家中舒适地享有基本服务，从而促进便利性和包容性。此外，数字交互实现了具有重要意义的数据可视化，使政策制定者能够做出数据驱动决策并判定走势以改善服务落地效果。通过在线平台和应用程序，首尔市政府正在积极增加与市民的互动，寻求反馈，并邀请他们参与决策过程。最终，可供数字访问的公共服务会将城市治理转变成一个更加透明、更负责任和响应更为迅速的系统，以此提升市民满意度并打造更加繁荣的城市社区。