目前，在拉丁美洲等很多地方，女性从事全职家庭照护的工作，在经济上是没有酬劳的，在价值评价体系上是不公允的，甚至照护者群体的自我价值感也是无足轻重的，这是一群经济价值和社会价值被双重剥夺的群体。“波哥大照护系统”项目的实施，让我们看到，一座城市，通过重置照护者和照护服务在城市规划系统中的位置来重塑照护价值的努力。

  和整体区域趋势一致，哥伦比亚各地从事无酬照护工作的男女比例严重失衡，女性背负着沉重的照护负担。在波哥大市，妇女事务秘书进行的一项研究表明，全市30%的女性从事全职无酬照护工作，平均每天投入10小时，在她们中，70%没有机会接受中等教育；33%没有空闲时间，自顾不暇；21%已被诊断出患有疾病；90%属于低收入群体；0%拥有经济自主权；这些都凸显了此类工作对全市女性造成了严重不平等和“时间贫困”等问题。因此，女性对社会的重要贡献在很大程度上被忽视，甚至不被认可。

  长期以来，拉丁美洲的女权运动一直颇为活跃，这清楚地表明在无酬家庭照护工作中，男女不平等有着极其深刻的社会、经济和文化根源。哥伦比亚国会于2010年11月11日通过第1413（2010）号法案，依法要求国家统计局DANE收集相关数据，监测该国照护经济的经济价值，并评估其对国家GDP的总体贡献。据预测，如果此类照护工作获得报酬，整体规模将占该市GDP的20%、全国GDP的13%。这种不平等的无偿照护责任只会加剧并固化性别不平等现象，削减女性参与政治活动的机会，并减少哥伦比亚的社会经济收益。这种基于性别的角色分配也助长了家庭暴力。

  新冠肺炎疫情加剧了这些系统性的不利因素和不平等现象，于是波哥大方面不得不采取彻底的行动，减轻家庭照护负担，提高妇女的生活质量并增加其就业机会。2020年底，市政府启动了“照护街区”倡议，整合关键服务并将其投放至女性照护人员集中的空间，为构建全市照护系统添砖加瓦。这样以人为本的创新型“照护经济”战略，在拉丁美洲尚属首例（图3.11）。

  资料来源：https://oecd-opsi.org/innovations/bogota-care-blocks/

  图3.11 一名女性护理人员正在照看幼儿

  实践过程

  照护街区模式具有综合服务、可达性好的特点，引入照护街区需要调整城市规划布局，以便积极地为照护人员的家庭提供服务。这些街区是一种非常新颖的做法，也是应对城市严峻挑战的具体解决方案，成为新的波哥大城市规划标准，并在城市管理中将女性、照护人员和照护工作置于核心地位。重要的是，照护经济为城市整体公共利益谋福祉，这也是该系统建立的前提，希望通过物质和文化变革确保公平分配照护工作。通过集群化，集成服务提供模式的运行效率远高于分散服务提供模式，特别是在照护人员出行和时间往往受限的情况下，并且它消除了以往的支持障碍。照护系统针对不同模式设计了三种独特的服务提供机制：包括照护街区、照护巴士和上门照护。

  1.以照护街区打造关怀设施综合体

  照护街区是照护系统的核心，为照护人员及被照护者提供关键的公共服务，包括日托、灵活的高中教育计划、专业和技能培训，以及创收活动；社会心理支持和健康促进；同伴支持、舞蹈和锻炼，以及男女照护文化讲习班。对于大多数潜在使用者来说，这些街区位于周边800米以内，步行不超过20分钟，去一趟并不费事。为便于使用者前往照护街区，照护街区设置了自行车道和环形路线，并对非道路区域进行改造，以提高安全性。街区内还创建了美食广场等生产性共享空间、社区空间（包括城市花园）、公共空间（供女性进行创业和创收活动等替代经济）（图3.12）。

  2020年10月至2023年1月期间，波哥大市政府在全市运营的照护街区有15个，提供的服务达30万次，2023年期间共建设了20个街区，根据城市总体规划，到2035年将交付共45个街区。在联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC）的支持下，为波哥大全市范围内的照护街区选址开发了一项优先次序指数。该指数使用了照护需求、照护人员密度、参与性预算和贫困程度等变量进行加权平均。此外，还考虑了照护设备可用性、土地可用性、大型交通项目，以及城市总体规划中优先考虑的项目等附加因素。纽约大学开展了进一步研究，确保波哥大2035年城市总体规划中提出的45个照护街区处于最佳位置；该规划历时16个月，征集了两万三千多人的27000条意见。

  2.以照护巴士拓展关怀服务辐射范围

  波哥大约75%的地区位于规划城市边界之外的农村地区，公共服务匮乏，交通不便，因此照护巴士也可以作为照护街区的移动版本运行。照护人员极少去离家很远的地方提供服务，而且城市提供的服务基本上集中在几个区域。照护巴士与照护街区服务特性相同，专注于教育相关服务，每五个月改变一次位置，以最大限度地为所有照护人员提供便利。目前，波哥大运营着两辆公交车，运营第一年就覆盖了11988名女性及其家属。

  3.以上门照护覆盖社会保障体系最短板

  由于行动不便、残疾或因年龄而缺乏独立性，大量全职女性照护人员无法在自家以外获得公共服务，因此无法使用照护街区或照护巴士（图3.13）。为了满足这部分人的需求，建立了上门照护服务（“接力计划”），以便将服务直接送到家中。它虽然属于资本密集型服务，却是该系统不可或缺的组成部分，能惠及最需要帮助的个体，令他们免于被忽视、怠慢和排除在常规服务对象之外。

  无酬照护人员得不到认可和支持，背后的原因非常复杂，与整个社会文化和固有观念有着千丝万缕的联系。因此，解决这些问题需要制定新战略，挑战传统照护方法，形成高效、持久、强大的社会影响力。首先，开设男性照护学校，提供专业课程，培训他们获取与照护工作相关的新技能，并帮助他们认识到社会照护工作的意义。其次，努力改变社会中根深蒂固的性别刻板印象；照护工作任务艰巨，通过转变公众态度弥合社会中照护工作承担者的性别差距。最后，照护联盟聚集了一个由私营部门参与者、非政府组织、学术界和民间社会组织（CSO）组成的动态网络，以增加对照护问题的讨论。该联盟在多所大学和波哥大一些最大的私营公司举办了文化转型研讨会，并获得了实物支持及洗衣机和烘干机等设备，帮助该市第一个集成于照护街区的公共洗衣设施落地。该联盟还努力让人们听见这些照护人员的声音，确保他们参与决策投票，例如参加照护系统跨部门委员会。

  资料来源：CityofBogota.(2023)TheBogotáCARESystem。网址：https://www.manzanasdelcuidado.gov.co/conocelasen5minutos/english_/docs_/the-bogota-CARE-System_.pdf

  图3.12 照护街区模型及照片示例

  资料来源：https://www.manzanasdelcuidado.gov.co/actualidad/actualidad-nota-buses-del-cuidado-llegan-a-nuevas-localidades.html

  图3.13 照护巴士

  最初参与该计划的人员已从照护系统获益颇多。截至2022年7月，系统提供的照护服务达16万次。其中，全市10个照护街区提供的服务共138907次；照护巴士提供的服务达11988次；根据女性事务秘书处的记录，上门照护计划使2000个家庭受益。此外，超过6159名照护人员接受了培训，6827人接受了文化遗产讲习班培训。受益人还报告了参与照护系统带来的积极影响。妇女们表示她们非常感激参与照护系统，因为该系统帮她们赢得了属于自己的时间，提高了她们的社会能见度，并且通过系统与其他照护人员建立了友谊。这些正面经历让她们形成了强烈的共同拥有照护系统的态度。根据已开展的新进和退出照护系统的调查，以及初步影响监测评估的结果，预计照护街区系统在2024年底将惠及1000000人（图3.14）。

  这项倡议的重要之处在于将女性置于波哥大未来15年规划和转型的核心地位，将照护作为核心原则融入城市总体规划中；这是该城市首次在领土规划中采用了谨慎对待性别问题的方式。因此，该系统构建了公平的环境并提高了城市安全性，推动了以女性规划为基础的女权主义城市化新模式，并采用新技术和数据方法来迭代其服务设计和实施（图3.15）。照护街区还与波哥大创新实验室（iBO）密切合作，帮助简化和改进了照护人员的注册流程，以便他们能够顺利获得全方位的服务。通过简化数据输入和注册流程来增强市民体验，根据个人的具体需求特征，在照护街区创建更强大的数据系统，支撑决策和服务提供。作为一项灵活可推广的措施，照护系统还在墨西哥的圣佩德罗加萨加斯市实施，并且波哥大已经收到来自其他城市（包括麦德林、卡塔赫纳和卡利）、哥伦比亚国家政府，以及阿根廷、秘鲁、智利和多米尼加共和国等其他国家要求为其他照护系统实施提供技术咨询的请求。

  资料来源：https://www.bloomberg.com/news/features/2021-12-27/10-urban-innovations-in-year-two-of-a-global-pandemic

  图3.14 设有专门儿童空间的玻利瓦尔城首个照护街区

 

  资料来源：https://www.manzanasdelcuidado.gov.co/actualidad/actualidad-nota-historia-cuidadora-bosa-claudia-pineda.html

  图3.15 一名女性参与照护系统培训

  经验借鉴

  1.促进服务和基础设施交付的灵活性和实验性

  城市创新是一个复杂的过程，不能一刀切。波哥大的实践说明城市采取务实的创新方法是有益的：对照护系统原型进行快速设计和测试，生成数据、学习、改进，必要时重试。这种方法为波哥大带来了诸多益处，并使该计划能够迅速扩大规模。波哥大照护系统的创新模式可为各国城市提供借鉴，不仅在设计方面，也包括如何从个人和组织层面的合作与伙伴关系中获得支持。

  2.制定战略，改变城市社会对照护工作的基本看法和态度

  在哥伦比亚社会中，性别规范根深蒂固，照护系统的目标不仅是为女性提供关键服务和基础设施，缓解她们在照护工作方面的结构性不平等问题，并致力于改变文化偏见。该倡议使照护工作在不同性别之间的分配更加均衡，而且照护学校为男性提供培训课程，让他们可以学习照护技能，并帮助他们理解照护工作需要投入的精力和价值。当较短的政策周期使得真正的、长期可持续的变革实现起来颇具挑战，使变革制度化并贯穿于从方案设计到实施评估的过程，有助于推动更可持续的长期转型。

  3.将照护人员和女性作为服务提供的核心

  在现代社会中，照护工作很大程度上被忽视，但正如波哥大照护系统所强调，大胆变革有望改变这一现状。当城市公共服务供给鲜少考虑性别因素时，为确保妇女和女童在城市未来发展中享有公平待遇，很有必要在社会政策和方案中带入性别视角。照护系统强调了在城市政策的规划设计过程中，尤其在照护工作的价值和分配方面，考虑性别因素的重要性。因此，很有必要将相关的可持续发展目标纳入城市规划中。