针对特有的地形和海岸线，制定一系列气候变化应对措施，展现了一种在气候变化背景下的城市发展模式。

  一、摘要

    萨尔瓦多制定了系统化的发展规划，并对照联合国可持续发展目标11，展开了具体多元的规划细化和深化。为确保规划实施更贴近民众需求与现实情况，该城市广泛听取公众的意见和建议。另外，针对萨尔瓦多特有的地形和海岸线，该城市制定一系列气候变化应对措施，展现了一种在气候变化背景下的城市发展模式。这种综合性、前瞻性的规划策略，使萨尔瓦多在可持续城市发展方面具有了重要的示范意义。例如，萨尔瓦多太阳能计划就通过公共政策刺激光伏太阳能的使用，产生环境和社会积极影响，包括刺激当地经济、创造新的就业机会、降低能源成本和减少能源消耗等，将可持续发展与创新联系起来。

  二、城市基础数据

  三、城市发展背景

  （一）城市发展的总体情况

    萨尔瓦多市是巴伊亚州的首府，是巴西的第一个首都，也是人口第五大城市，超过80%的人口是黑人。萨尔瓦多的人口在48年间增长了近184%。2010年，萨尔瓦多的基尼指数为0.63，11.4%的人口是贫困人口，4.0%的人口是赤贫人口。截至 2021年12 月，市政厅已拨款13.4亿雷亚尔用于支持人口，特别是在健康方面（39.8%）。萨尔瓦多还推动纳入可持续性标准，考虑将适应和减轻气候风险纳入其公共政策，特别是经济发展的战略部门。

  （二）城市面临的主要挑战

    萨尔瓦多位于地质断层中，因此约45.5%的人口生活在危险地区。由于这座城市是通过加速城市化进程建设的，社会不平等现象不断扩大，表现为非正常居住区和贫困社区（主要由黑人公民组成）。随着新冠肺炎大流行，许多公民失去了收入和工作，这突显了萨尔瓦多对于绿色、公平和可持续复苏的强烈需求。

  四、可持续发展策略

  （一）总体策略

    1. 城市发展总体规划 (PDDU)

    萨尔瓦多的城市发展总体规划 (PDDU) 于 2016 年发布，将可持续城市的权利确立为其原则之一。其目标之一是促进各个方面的可持续发展：原材料和清洁技术的使用、可再生能源的产生、基础设施中的水再利用以及废物管理。

  （二）行动策略

    1. 韧性战略（100RC）

    萨尔瓦多于 2019 年推出了“韧性战略”，该战略是由洛克菲勒基金会牵头的100个韧性城市 (100RC) 计划的一部分。 萨尔瓦多韧性战略提出了一项长期规划，制定举措和公共政策，将韧性作为在多个领域产生红利的核心价值。

    在萨尔瓦多韧性建设的第一阶段，通过对民间社会以及私营和公共部门的研讨会、访谈和调查，发现了影响萨尔瓦多生活质量的一些长期压力。因此，该战略确定了五个支柱：

   （1） 文化和多重身份；

   （2）健康、积极参与的社区；

   （3）多元化、包容性经济；

   （4）信息化城市和创新治理；

   （5） 可持续城市转型。这些支柱包括60项城市韧性优先举措。

    2. 减缓和适应气候变化计划（PMAMC）

    为了加强可持续和有弹性的规划，萨尔瓦多完成了萨尔瓦多减缓和适应气候变化计划（PMAMC），并于2020 年12月启动。考虑到地理、领土、历史、社会和文化特征，结合咨询过程和诊断分析根据温室气体排放清单和气候风险指数提供的信息，PMAMC 定义了 2049 年的四个核心愿景。它们是：

    (1) 包容性。将气候正义纳入公共政策的核心，减少最弱势群体的风险，并将他们纳入可持续发展进程之中；

    (2) Verde-Azul（“绿- 蓝”计划）。指导该市必须注重环境保护，以确保公民的生活质量和可持续的经济增长；

    (3) 韧性。寻求确保以可持续和创新方式促进城市和经济发展的条件，减少现有的社会和空间不平等；

    (4) 低碳。承诺到 2049 年实现碳中和。

    PMAMC 工作组确定了实现该计划目标的适当行动。超过 150 项行动经过了评估，最终缩减为 57 项，分布在四大支柱上。最后，需要指出的是，PMAMC 添加了监测指标来帮助实施这些行动。

  五、创新行动

  （一）行动1：萨尔瓦多太阳能计划

    萨尔瓦多太阳能计划通过公共政策刺激光伏太阳能的使用，寻求产生环境和社会影响。

    该计划由可持续发展和韧性秘书处创建，旨在通过鼓励城市光伏太阳能市场，刺激当地经济、创造新的就业机会、降低能源成本、减少能源消耗和减轻温室气体排放，将可持续发展与创新联系起来。它鼓励行为改变，通过对房主的税收激励、社会包容性的环境教育和技术准入资格，促进人们更深入地认识气候变化，了解使用可再生能源（特别是光伏太阳能）的重要性。

  （二）行动2：新马内登代项目

    新马内登代项目是萨尔瓦多“Subúrbio Ferroviário”（铁路区）最大的振兴项目。该计划旨在消除马内登代河的污染，该河穿过萨尔瓦多郊区的几个街区，通过改善城市基础设施、住房、卫生、教育、健康、环境福祉、交通流动性、文化可达性和灾害风险预防，重新提升周边社区的质量。它包括五个主要社区，之所以选择这些社区是因为它们目前存在居住区洪水和山体滑坡等风险。该项目直接使1万居民受益，间接受益者3.5万人。

    恢复自然景观是项目的重要举措之一，它与当地的文化宗教的表现和社区身份的特征密切相关，包括河流盆地、两个瀑布（Oxum和Nanã）和 São Bartolomeu 公园。另一项主要举措是建设公园，通过沿河3公里打造线性公园、扩大绿地面积并保护大西洋森林遗迹，确保重塑该地区的城市环境质量。总体提升范围达 800,000平方米，涉及环境极脆弱地区，旨在建立自然环境与人类活动间的和谐关系。

  （三）行动3：城市风险管理政策

    萨尔瓦多40%以上的人口生活在危险地区，全市有400 个风险区域和1000个风险点。2015年4月，该市的两个社区发生了重大事故。此后，市政厅决定对萨尔瓦多民防局（CODESAL）进行行政、预算、组织和技术重组。

    新的城市风险管理政策涵盖了减少和避免灾害影响的各种方法：首先通过识别和评估现有风险，了解灾害发生时影响的概率和程度；接着通过监测导致降雨的主要气象系统，评估造成风险的极端天气事件的演变，并通过萨尔瓦多民防监测和警报中心（CEMADEC）向人们发出有关这些事件的警报。该中心由多学科团队组成，每天24小时运作小时轮班，设有74个监测站。

    除此之外，CODESAL 致力于社区和教育行动，制作地图和业务水文气象监测系统。通过社区民防防御中心（NUPDEC）和学校民防中心（PDCE）的组建，实现持续有效的民防活动参与。与社区成员举行会议，分享社区组织、志愿服务、风险分析、急救以及其他民防能力建设相关的活动经验。

  六、主要成效

  （一）影响力

    1. 经济活力与城市繁荣：

    Salvador360 大型计划的八个轴和360项措施加速萨尔瓦多经济社会发展，促进了城市基础设施的现代化和历史中心的复兴，一系列行动措施使便捷公民生活、吸引企业、创造就业机会和加强非正规经济。名为“萨尔瓦多科技”的公共政策，通过提供在线技术生态系统的免费课程以及基础和信息课程来促进数字化和社会包容，鼓励和培育该市的创新、技术和创业文化；名为 Mulher 的综合行动计划，保障妇女就业能力和收入的提升和恢复；市政厅设立的历史中心文化区和 Comércio（相邻街区），是民间组织以协商和提议的方式参与社区管理的一个实例。

    2. 绿色城市发展：

    通过可持续城市交通计划（PlanMob Salvador）概述，研究并定义了未来交通的最佳替代方案，考虑了针对不同城市交通方式和基础设施的建议、计划和行动，旨在提高未来几年公民的生活质量。由于关键点的干预，2010年至 2020 年间，致命事故减少了 52%，这一指数高于联合国道路安全目标

    3. 城市安全与韧性：

    萨尔瓦多的社区和岛屿实施了 Morar Melhor（更好的生活），对不稳定的住房进行干预，从而减少萨尔瓦多最贫困住房的质量缺陷，推动了SDG 6、SDG10 和 SDG11。萨尔瓦多还创建了民用乘法防御项目，指导人口如何在新民防文本中提到的风险情况下采取行动，传播防灾理念，推动了SDG13。

  （二）可持续性

    如上所述，萨尔瓦多制定了韧性战略，该战略计划提出了一项长期规划，制定了举措和公共政策，将减少社会经济不平等视为建设韧性城市的关键点，将性别不对称视为制定更有效的公共政策以增强韧性的差距。包容性萨尔瓦多将气候正义作为该计划目标的核心，该目标是减少最脆弱群体的风险，并使他们纳入可持续发展的积极进程中。

  萨尔瓦多“绿-蓝”计划捍卫了对环境保护的关注，以确保公民的生活质量和可持续的经济增长。

  对于韧性的萨尔瓦多，PMAMC的韧性概念侧重于气候适应，进一步寻求确保促进可持续和创新的城市和经济发展的条件，减少现有的社会和空间不平等。

  最后，低碳萨尔瓦多寻求其生产部门的维护和创新，促进低排放经济，直到达到气候中性。

  七、经验借鉴

  （一）创新性

    萨尔瓦多设有市创新和技术秘书处 (SEMIT)，该部门除了制定战略、政策方针和规范之外，还制定和审批市政厅购买或租赁的设备和项目的技术规格等。该市于 2020 年发布了《市政创新政策》，该立法为当地生产和社会生态的创新建立了激励机制，以循证管理、包容性和可持续性的观念作为指导。残疾人公共政策部门 (UPCD) 于 2016 年成立，除了扩大获得社会援助的机会和消除贫困之外，还促进了残疾人融入城市的公共空间。

    2022年3月4日通过了第35,220号法令，将“萨尔瓦多警报”计划制度化为市政公共政策，该法令致力于消除针对妇女的暴力行为和建立萨尔瓦多暴力侵害妇女行为的市观察站。

  （二）适应性

    1. 气候正义与社会包容

    在改善人口基础设施方面，萨尔瓦多一直在制定可复制的城市综合干预方案，重点关注气候正义、社会包容和使用基于生态系统的适应替代方案。目标是确定并实施在城市干预项目中促进社会公平和性别平等的行动，这些行动随后可以在其他地区复制。

    例如前面提到的萨尔瓦多太阳能计划，其中包括 Treinar para Empregar（就业培训）项目、IPTU Amarelo（黄色IPTU）和 Prefeitura Renovável（可再生市政厅）。这些举措的主要目的是促进社会包容，促进创造绿色就业机会，并解决社会不平等和碳排放问题。

    2. 公民参与社区建设

    萨尔瓦多参与的另一个可复制的方面是让公民参与进来城市项目实施的参与过程。值得再次提及的是 Ouvindo Nosso Bairro ONB（倾听我们的社区计划），这是该市最大的大众咨询计划。

    CODESAL 所做的工作与社会技术相结合，也成为值得效仿的典范。通过促进社区的积极参与，CODESAL提高了人们的认识和赋权，分享风险信息并提供预防措施指导，增强城市面对自然灾害挑战的韧性。

    3. 针对城市和人口定制化气候举措

    萨尔瓦多气候行动计划（PMAMC） 的建设过程涉及将最弱势群体考虑进气候变化的负面影响，为城市和人口制定个性化和本地化的目标和举措。这些操作之所以脱颖而出，是因为它们易于复制和可扩展。通过针对构成城市环境的基本结构，它们促进向更可持续的经济转型。