首都达喀尔位于塞内加尔大西洋沿岸的佛得角半岛（Cap-VertPeninsular），由于人口快速增长，该市出现了致密化控制不力及城市外围非正规扩张等问题。而达喀尔有大约180万人居住于这些非正式的郊区，该区域内存在许多低洼住区，易遭受洪水侵袭，自1987年以来，每年雨季都会引发洪水灾害（图4.8）。极端天气频发，强降雨频次增加，强度加大。不期而至的洪水造成巨大灾害损失，影响大达喀尔地区（GreaterDakarRegion）和塞内加尔其他地区的社会经济发展，将数量庞大的人口拖入更为贫困的境地。在过去的三十多年中，某些地区的房屋每年都有数月被洪水侵袭，导致大量人口家园被毁，并面临重大健康风险。

  尽管达喀尔借助国家防洪项目取得了一些成效，但达喀尔外围地区仍然面临着持续的洪灾风险，当地自建住房和公共空间仍然遭受着持续性的破坏，这一局面将一些地位最为弱势的城市居民置于不稳定的生活环境当中。近年来，随着公共当局采取一系列应急措施，洪水管理在塞内加尔的政治议题上引起了更多关注。达喀尔市已提出包括清理和/或灾区恢复、建设疏散网络、整合雨水盆地与水泵，以及重建非正式社区在内的干预措施，目的是增强弱势社区的灾害恢复能力，但塞内加尔的反应速度却往往比较迟缓，而且制定的应对措施并不符合达喀尔当地居民特别是女性的利益。此外，大型项目也倾向于选择结构性工程，而非将二级和三级网络纳入非正式城市景观。由此可知，在包含规划、设计、基础设施建造和加强防洪应对能力建设的综合管理方面，达喀尔仍然缺乏以该领域为重点的前瞻性协作措施。

  资料来源：https://www.c40cff.org/knowledge-library/the-strategic-importance-of-building-flood-resilience-in-the-greater-dakar-region

  图4.8 达喀尔城市内涝

  为了降低存在于一些最弱势社区内的风险并有效实现减贫，达喀尔最近针对城市规划、服务落地和基础设施建设推行了多种综合策略。“不稳定社区弱势群体生活环境改善计划”（LivingEnvironmentImprovementProgrammeforVulnerablePeopleinPrecariousNeighbourhoods）于2012年启动，致力于改善这些洪灾多发社区的生活质量并增强其灾害恢复能力（图4.9）。该计划由塞内加尔居民联合会（SenegaleseFederationofInhabitants，一个妇女储蓄团体联合会）组织，并由社区自身牵头，而当地的非政府组织UrbaSEN对该项目也提供了支持。此后，达喀尔借由合作开始尝试合作生产模式，在此模式下，该市在公共和私人参与者与居民之间建立起相互连接的桥梁，以此帮助许多工人阶级社区增强了灾害恢复能力。

  自2014年塞内加尔居民联合会成立以来，其规模迅速扩大，目前已拥有570个储蓄团体，成员人数达15000名，其中96%是女性。团体成员将储蓄集中存放，并可以从循环基金获得贷款，以在社区内开展所需的改善工程。作为公共参与者的重要代表，该联合会与当地居民建立起了联系，指导受益人做出正确选择，管理资金流向并提高居民意识。该联合会在实际运行中得到了UrbaSEN的支持，后者是由22名专业人士组成的协会，包括工程师、城市规划师、建筑师、经济学家和社会工作者，他们为该联合会提供了技术支持，手段是对施工展开监督，以及针对包括住房升级、雨水基础设施建造和废水管理在内的改善工程为居民提供培训。

  资料来源：https://www.c40cff.org/projects/dakar-flooding-adaptation

  图4.9 达喀尔洪灾防控项目（DakarFloodControlProject）成员

  为了资助项目工程，塞内加尔居民联合会的循环基金由UrbaSEN进行管理，对于那些被排除在传统银行体系之外的群体而言，该循环基金是他们进行储蓄和获取贷款的主要手段。作为一个可靠的机制，该循环基金可提供小额信贷，帮助许多当地居民解决收入不稳定或极为微薄、没有土地所有权或无法提供财务担保的问题。塞内加尔居民联合会通过行政和财务管理，以及开展创收活动方面的培训来支持储蓄团体。该循环基金目前已累计吸收存款约96万美元，用于资助社区和住房基础设施改善工程，此外，其还拥有众多资金来源，包括国际机构的赠款（占比72.8%）、储蓄团体的每月捐款（占比19.5%）、贷款利息（占比5%），以及来自瑞士住房合作社和个人的团结团体贷款（占比2.7%）。自成立以来，该循环基金已向当地居民提供了805笔贷款，平均每笔金额为1445美元。通常而言，当地居民会于住房翻新工程完成后的20个月内偿还贷款，还款率为92%，但如果出现偿贷困难的情况，该循环基金会将根据居民面临的新情况对分期还款进行调整。自2011年起，urbaMonde开始对UrbaSEN提供支持，前者是一个法国与瑞士联合成立的协会，宗旨是支持战略发展、推动国际筹款、出具调查报告，以及加强与其他全球合作伙伴的联系。

  实践过程

  2019年4月，UrbaSEN启动了一项新计划“盖迪亚瓦耶省PikineIrregularNort——洪水风险综合管理（PikineIrregularNorth，Guédiawaye：IntegratedManagementofFloodRisks，简称PING-GIRI）”，该计划为期四年，目标是增强达喀尔周边社区的洪灾恢复能力。该洪水风险综合管理项目旨在将用于住房上的干预逻辑（在住房翻新/修复计划框架内进行），扩展到由居民、社区、地方当局，以及国家技术服务联合设计的社区工程当中。PING-GIRI计划由研究与技术交流团体（GroupForResearchandTechnologyExchanges，简称GRET）领导，由UrbaSEN开展协调工作，urbaMonde在其中负责确定城市更新基金的运转方式、在信息通信技术（ICT）领域进行创新（针对建立居民数据库和绘制人口分布图），并为创新和资本化流程提供支持。该计划由法国开发署出资（FrenchAgencyforDevelopment），预算为90万欧元，目标对象是当地五个易受洪灾影响的社区，分别是1.DjiddahThiaroyeKao；2.YeumbeulSud；3.WakhinaneNimzatt；4.MedinaGounass和5.NdiarèmeLimamoulaye。PING-GIRI计划依靠当地发展动力，并在城市灾害风险管理行动中向当地社区赋权，以此来增强洪灾恢复能力。该计划每个阶段的设计方案，都努力确保当地社区居民有充分的能力就事项进行商讨并作出决定，以及参与项目活动和决策过程。该计划主要由五个阶段构成，包括：1.在现有计划中持续地进行规划和确定优先开展的行动；2.确定需完成的工作；3.为工程项目提供支持和资助；4.开工建设；5.开展工程管理，明确角色和职责，确立管理方法并保证其落地，每个阶段都由居民、市政当局和公共机构共同实施。此外，达喀尔市通过与UrbaSEN和GRET展开合作，于2019年推出了洪水风险管理开放数据库Inondations-Dakar.org，该开放数据平台被用于收集、提供并推广该市洪水风险管理各参与者拥有的知识与经验。

  1.利益相关者加入土地诊断及参与式规划

  PING-GIRI计划在上述五个目标社区内推行了参与式规划，目的是判定当地所面临的挑战并优先采取适当的干预措施，这是非常关键的第一步。参与式规划分两轮执行，第一轮是涉及地图分析的理论研讨会，而第二轮研讨会则是通过现场分析找出已识别的挑战。公共地图于参与式规划研讨会启动之前已经制作完成，可为这些初期诊断会议提供信息并支持解决方案的制定。这些地图是根据无人机拍摄的航空照片和借助开放街道地图（OpenStreetMap）进行的土地调查绘制而成，帮助对低洼区域，洪灾泛滥区域，以及现有的卫生设施和经洪水破坏的住房进行地理定位。此外，该计划还建立了数字地形模型并绘制分水岭地图，从而使无人机能够进行测高工作。值得注意的是，研究工作还能实现对待处理水量与建筑物和供水网络结构尺寸进行验证。

  后续的规划研讨会邀请了多个利益相关方，包括社区协会、塞内加尔居民联合会的成员团体、社区代表、宗教和习俗当局，以及市政局高级官员。将当地社区居民放在洪灾预判和洪水治理过程的中心地位，有助于集体动员，使他们有能力发现问题并提出解决方案，以此改善当地社区的生活条件。在全体会议期间，PING-GIRI计划的执行人员在上述五个目标社区内，对易受洪水影响的结构和区域进行了实地考察，目的是确认了它们于地图上的标注位置与实际地理位置相符，并找出它们之间的关联，在此期间，城市外围按区域进行了划分，每个区域将由挑选出的小组进行评估。GPS设备记录的关键区域信息可被用于开展空间分析和可视化项目，而地理参考数据库则有助于创建保护信息的存储库。值得一提是，UrbaSEN的工作重心放在了为当地年轻居民和公务员就数据收集方面提供培训（图4.10）。随后该计划展开了详细的洪水治理研究，使所需的雨水管理基础设施组成部分符合当地城市环境条件，且研究的重点是如何根据达喀尔的排水计划采取导引子流域水流的最佳办法。

  资料来源：https://urbasen.org/user/pages/05.archives/dossier-de-presentation/urbaSEN_FR.pdf

  图4.10 研讨会期间当地社区居民正在进行地图分析

  2.开发技术性的洪水治理解决方案

  在确定目标社区内需采取干预措施的领域后，当地社区居民和技术团队提出了解决方案。PING-GIRI计划测试了许多基于渗透、重建和上游保护或社区的创新洪水治理解决方案，并将确定的解决方案制作成3D渲染图，以推动受益人和市政当局的重建和验证工作。得益于专门从事替代性雨水管理的国际设计办公室提供的支持，来自各专业背景的专业人士一致认可了提出的解决方案。如此便可确保目标社区在基础设施的建造过程中，遵循由参与式研讨会提出的设计到实施全过程演变逻辑。

  在明确所需的技术干预措施后，当地妇女接受了工程监督方面的培训，而当地工匠则被征调用来支持洪水治理基础设施的建造工作。通过雇用当地工人，提高了他们的技能，从而增加了复制工程并最大限度降低建造成本的可能性。措施包括建造综合防水结构，将雨水从被洪水淹没的城市地区引向排水沟和排水站点等排水口，并建造过滤池以限制废水排放。同时，当地还铺设了透水路面以增加表面渗透，与成型混凝土通道相结合对于提高排水效率至关重要，同时通过防止侵蚀来保护周围房屋的地基。PING-GIRI计划于2023年3月签订，现已产生了诸多效益，帮助当地相关街区提升了适应能力和复原力。建设数量充足的排水系统和调节地表水流有助于降低洪灾风险，而教育项目有助于减少危害环境的行为，例如地下水污染、湿地侵蚀和废物倾倒。管理公共绿化空间、整合卫生设施，以及改进废物管理也改善了当地居民的卫生条件，提升了健康水平。

  3.借助半集体策略为公共工程共同融资

  针对城市更新的循环基金使当地居民能够在PING-GIRI计划下，共同为住房和社区项目筹措资金。因此，共同融资制度反映了共同设计的原则，即当地居民和市政府财政为平等关系。循环资金的动态将被记录，并通过数据库对其进行监控，每笔贷款都会留下记录，且每个项目从启动直至完成的每个阶段都会保存记录。该项目于2019年向循环基金捐赠了90000欧元，三年后，为社区和个人工程发放的贷款金额超过了211000欧元。由此，当地社区的面貌得以改善，比如整合了针对住房采取的洪水适应措施，建造了包括排水沟、硬化路面、游乐空间缓冲带和透水性绿地在内的小型公共设施。循环贷款基金制度还有助于调动当地居民的积极性，让他们更多地参与到项目之中，并激发受益人群更为强烈的主人翁意识，以上成果表明，在调动财政资源建设个人和公共设施方面，循环基金具备较大的潜力。

  4.通过成功试点进行推广和发展

  大达喀尔地区的几个地区已经通过其他项目成功转型。在“不稳定社区弱势群体生活环境改善计划”的实施期间，至今已完成了800个住房改造或重建项目，而塞内加尔居民联合会的循环基金为此已发放高达1600美元的贷款，由此降低了洪灾脆弱性并提高了居民的生活质量。迄今，共有2万多居民直接从各类项目中获益，8000名居民的住房得到了升级，六百多名工匠接受了培训。通过与国家民航和气象局（NationalAgencyforCivilAviationandMeteorology）进行合作，该计划在当地还建立了洪水预警系统，其可在暴雨来临前向居民发送预警短信。

  在区域层面，UrbaSEN和塞内加尔居民联合会已建议其合作伙伴对达喀尔的发展模式进行试验，其中包括几内亚比绍的GRDR和布基纳法索的YaamSolidarité等。其他地区也采用了无人机测绘、参与式数据收集和循环基金融资等战略工具。为了进一步推行和发展这些举措，西非经济和货币联盟（WestAfricanEconomicandMonetaryUnion）成员国正在努力构建一个区域性的居民委员会网络，此举意在于2023年加强各国间的合作和交流。相应的，在UrbaSEN的支持下，塞内加尔居民联合会将成为城市发展中不可或缺的参与者，并将随着更多成员加入储蓄团体而继续壮大，而各成员抱有的共同目标是提高塞内加尔城市郊区对气候变化的抵御能力并改善当地生活质量。值得注意的是，自2019年以来，Cité-FSH绿地项目一直与未来的居民，以及塞内加尔居民联合会、UrbaSEN和urbaMonde的技术团队开展合作开发工作。作为城市和建筑领域的旗舰项目，它将在达喀尔郊区的Diender公社建造一个可容纳140栋住房的生态区，公社内的设施均采用生态材料建造，促进了该区域发展成为适应气候变化的综合城市区域。

  经验借鉴

  1.认识到城市弹性建筑的开发是一个共同设计和建设的合作过程

  UrbaSEN和塞内加尔居民联合会的工作凸显出通过合作和对话方式建设抗灾能力的重要性。防洪协作模式表明，在有效建设当地社区能力方面，于项目各个实施阶段内调动当地居民的参与积极性有着重要作用。同时，鼓励包容性的对话向当地社区居民传授教育、知识和关键技能。以研讨会和诊断阶段为例，技术专家和当地居民共同参与设计过程，提高了解决方案开发和决策过程的包容性和多样性，从而在当地环境下，起到了刺激创新并提高项目产出质量的作用。此外，通过当地利益相关者直接参与防洪救灾措施的制定和实施，这种共建过程使当地男性社区居民掌握了实际的施工技能，使当地妇女掌握了项目管理技能，因而帮助了当地社区实现更为自给自足的发展过程。至关重要的是，共同开发的过程可以增进利益相关者之间的关系，增强他们参与当地发展的积极性，以及推动长期可持续发展。因此，通过在项目实施中优先考虑边缘化社区，城市可以在建造弹性建筑的过程中，推广更具包容性且以公平为中心的措施。

  2.综合性的洪水治理方针对非正式住区至关重要

  在非正式住区实施综合洪水治理方案，需要采用到能结合这些地区独特特点的综合性措施。日益交织的复杂条件加剧了当地的灾害脆弱性，在达喀尔非正式社区开展风险评估对于制定明智且有效的洪水治理解决方案至关重要。将城市规划与雨水管理相结合，以及考虑城市景观、建筑、街道、开放空间和现有排水基础设施等要素的综合战略，是提高弱势城市区域弹性和可持续性的关键。非正式住区的典型特点是排水不良、住房不足和服务获取渠道有限，而综合性与整体性措施可以帮助这些社区同时应对多重挑战。对于城市而言，重要的是需要认识到这些地区存在较高的洪灾风险，并及时制定相应的应对措施，并知晓基础设施和服务落地、教育和增强意识方面的细微要求，以此提高城市环境质量和气候适应能力。